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5月6日上午，湖南長沙居民自建房倒塌事故第七次新聞發(fā)布會舉行。會議通報，經(jīng)過緊急救援，湖南長沙居民自建房倒塌事故現(xiàn)場救援工作已經(jīng)結(jié)束。截至5月6日3:03，事故現(xiàn)場被困、失聯(lián)人員已全部找到，其中，獲救10人、遇難53人。初步調(diào)查結(jié)果表明，今年4月13日，湖南湘大工程檢測有限公司對該自建房家庭旅館（4、5、6樓）進行房屋安全鑒定后出具虛假房屋安全鑒定報告，公司法人代表譚某及技術(shù)人員寧某、湯某、劉某、龔某等5人涉嫌提供虛假證明文件罪。國務(wù)院已經(jīng)成立調(diào)查組，對湖南長沙“4·29”特別重大居民自建房倒塌事故進行調(diào)查，更多的細節(jié)將由調(diào)查報告揭示。但在該事故中，由檢測機構(gòu)來出具房屋安全鑒定報告，也凸顯了目前檢測工作與鑒定工作相混淆、檢測機構(gòu)承擔鑒定工作能力不足的問題，有必要盡快明確“房屋安全鑒定單位應(yīng)當具備設(shè)計資質(zhì)”等相關(guān)要求。
檢測是檢測，鑒定是鑒定
檢測是指通過專用儀器和設(shè)備對房屋的結(jié)構(gòu)和構(gòu)件的特性、參數(shù)、缺陷進行測定，必要時輔以驗算。鑒定是指根據(jù)對房屋的檢查和檢測結(jié)果，依據(jù)國家、行業(yè)和省市地方相關(guān)鑒定標準，對房屋的特性進行評定。房屋鑒定主要有安全性鑒定、危險性鑒定、可靠性鑒定、完損等級評定和抗震性能鑒定。檢測和鑒定既有區(qū)別又有聯(lián)系，鑒定必須以檢測的結(jié)果為依據(jù)，但檢測和鑒定需要的是兩個工種、兩種能力。舉個醫(yī)院的例子，入院的抽血化驗、拍片是檢測，醫(yī)生大夫看了檢查結(jié)果下診斷是鑒定。檢查環(huán)節(jié)需要精密的儀器、熟練的操作人員，診斷環(huán)節(jié)需要大夫有多年的醫(yī)學理論知識和豐富的診斷經(jīng)驗，一般人入院恐怕不會愿意由檢查員工直接出具診斷報告。對于房屋建筑工程而言，檢測資質(zhì)的機構(gòu)具有檢測能力，具有設(shè)計資質(zhì)的單位才具有比較完備的建模、整體驗算和綜合評估能力。
部門規(guī)章已有相關(guān)明確規(guī)定
中華人民共和國建設(shè)部令第148號《房屋建筑工程抗震設(shè)防管理規(guī)定》于2006年4月1日起施行，第12條規(guī)定：“已建成的下列房屋建筑工程，未采取抗震設(shè)防措施且未列入近期拆除改造計劃的，應(yīng)當委托具有相應(yīng)設(shè)計資質(zhì)的單位按現(xiàn)行抗震鑒定標準進行抗震鑒定……鼓勵其他未采取抗震設(shè)防措施且未列入近期拆除改造計劃的房屋建筑工程產(chǎn)權(quán)人，委托具有相應(yīng)設(shè)計資質(zhì)的單位按現(xiàn)行抗震鑒定標準進行抗震鑒定?！钡?4條規(guī)定：“對經(jīng)鑒定需抗震加固的房屋建筑工程，產(chǎn)權(quán)人應(yīng)當委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計、施工單位進行抗震加固設(shè)計與施工，并按國家規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)?！薄督ㄔO(shè)工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》（建設(shè)部令第160號）第39條規(guī)定：“取得工程勘察、工程設(shè)計資質(zhì)證書的企業(yè)，可以從事資質(zhì)證書許可范圍內(nèi)相應(yīng)的建設(shè)工程總承包業(yè)務(wù)，可以從事工程項目管理和相關(guān)的技術(shù)與管理服務(wù)。”由此可見，房屋鑒定明顯屬于“相關(guān)的技術(shù)與管理服務(wù)”的范疇。
相應(yīng)地方性法規(guī)進一步厘清了檢測與鑒定的關(guān)系
2007年施行的《云南省建設(shè)工程抗震設(shè)防管理條例》第37條規(guī)定：“已建成的下列建（構(gòu)）筑物，未采取抗震設(shè)防措施或者達不到抗震設(shè)防要求，且未列入近期拆除改造計劃的，必須委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位按現(xiàn)行抗震鑒定標準進行抗震鑒定?！钡?8條規(guī)定：“改變建（構(gòu)）筑物使用功能導致需要提高抗震設(shè)防類別或者裝修改造涉及承重構(gòu)件的，產(chǎn)權(quán)人應(yīng)當委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計、檢測、施工單位，進行抗震驗算、檢測、修復和加固?！?020年修訂的《山東省建設(shè)工程抗震設(shè)防條例》第37條規(guī)定：“建設(shè)工程所有權(quán)人或者管理單位應(yīng)當委托具有相應(yīng)資質(zhì)等級的勘察、設(shè)計單位進行抗震性能鑒定；需要進行實體檢測的，應(yīng)當由具有資質(zhì)的工程質(zhì)量檢測機構(gòu)進行檢測?！?/span>
檢測資質(zhì)承擔任務(wù)范圍并不包含鑒定
2005年施行的《建設(shè)工程質(zhì)量檢測管理辦法》（建設(shè)部令第141號）明確：“本辦法所稱建設(shè)工程質(zhì)量檢測（以下簡稱‘質(zhì)量檢測’），是指工程質(zhì)量檢測機構(gòu)（以下簡稱‘檢測機構(gòu)’）接受委托，依據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標準，對涉及結(jié)構(gòu)安全項目的抽樣檢測和對進入施工現(xiàn)場的建筑材料、構(gòu)配件的見證取樣檢測。”
《建設(shè)工程質(zhì)量檢測管理辦法》附件一列出的質(zhì)量檢測的業(yè)務(wù)內(nèi)容為“地基基礎(chǔ)工程檢測內(nèi)容：1.地基及復合地基承載力靜載檢測；2.樁的承載力檢測；3.樁身完整性檢測；4.錨桿鎖定力檢測。主體結(jié)構(gòu)工程現(xiàn)場檢測內(nèi)容：1.混凝土、砂漿、砌體強度現(xiàn)場檢測；2.鋼筋保護層厚度檢測；3.混凝土預制構(gòu)件結(jié)構(gòu)性能檢測；4.后置埋件的力學性能檢測”。
從檢測資質(zhì)標準看，并未對鑒定所需的結(jié)構(gòu)整體復核驗算能力提出較高要求。《建設(shè)工程質(zhì)量檢測管理辦法》附件二列出的主體結(jié)構(gòu)工程檢測類資質(zhì)，要求“專業(yè)技術(shù)人員中從事結(jié)構(gòu)工程檢測工作3年以上并具有高級或者中級職稱的不得少于4名，其中1人應(yīng)當具備二級注冊結(jié)構(gòu)工程師資格”。列出的鋼結(jié)構(gòu)工程檢測類資質(zhì)，要求“專業(yè)技術(shù)人員中從事鋼結(jié)構(gòu)機械連接檢測、鋼網(wǎng)架結(jié)構(gòu)變形檢測工作3年以上并具有高級或者中級職稱的不得少于4名，其中1人應(yīng)當具備二級注冊結(jié)構(gòu)工程師資格”。對照二級注冊結(jié)構(gòu)工程師資格執(zhí)業(yè)范圍，只限于承擔國家規(guī)定的民用建筑工程等級分級標準三級項目（建筑面積5000平方米以下、投資1000萬元以下、建筑高度24米以下）。
相關(guān)部門規(guī)章和文件對鑒定機構(gòu)的規(guī)定有待統(tǒng)一。
2004年修訂的《城市危險房屋管理規(guī)定》（建設(shè)部令第129號）第6條規(guī)定：“市、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門應(yīng)設(shè)立房屋安全鑒定機構(gòu)（以下簡稱‘鑒定機構(gòu)’），負責房屋的安全鑒定，并統(tǒng)一啟用‘房屋安全鑒定專用章’。”第12條規(guī)定：“房屋經(jīng)安全鑒定后，鑒定機構(gòu)可以收取鑒定費。鑒定費的收取標準，可根據(jù)當?shù)厍闆r，由鑒定機構(gòu)提出，經(jīng)市、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門會同物價部門批準后執(zhí)行。房屋所有人和使用人都可提出鑒定申請。經(jīng)鑒定為危險房屋的，鑒定費由所有人承擔；經(jīng)鑒定為非危險房屋的，鑒定費由申請人承擔。”
大部分地區(qū)對鑒定機構(gòu)的考核偏重于是否具有檢測資質(zhì)。例如，《北京市房屋建筑安全評估與鑒定管理辦法》，備案時資質(zhì)方面主要考核建設(shè)工程質(zhì)量檢測機構(gòu)專項檢測資質(zhì)證書，技術(shù)負責人方面主要考核土建類高級技術(shù)職稱，并未考察鑒定單位和人員設(shè)計方面的能力。《長沙市房屋安全管理條例》第16條規(guī)定“房屋安全鑒定單位應(yīng)當具有獨立的法人資格，具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員、專業(yè)設(shè)備設(shè)施，并符合國務(wù)院建設(shè)行政主管部門的有關(guān)規(guī)定”，未明確有關(guān)規(guī)定是否指《建設(shè)工程質(zhì)量檢測管理辦法》。結(jié)合長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局公布的《2022年度長沙市房屋安全鑒定機構(gòu)名錄》，明顯以具有檢測資質(zhì)作為準入門檻。
個別地區(qū)對鑒定機構(gòu)的考核偏重于設(shè)計、施工能力。例如，《西安市城市房屋使用安全管理條例》第15條明確規(guī)定：“房屋安全鑒定機構(gòu)必須具有乙級以上建筑施工設(shè)計資質(zhì)，房屋安全鑒定人員必須取得相應(yīng)資格，承擔的房屋安全鑒定業(yè)務(wù)必須與其資質(zhì)、資格相適應(yīng)。”
綜上所述，鑒于目前關(guān)于房屋鑒定機構(gòu)準入缺乏全國統(tǒng)一的指導辦法，對房屋鑒定機構(gòu)的能力考核各行其是。而另設(shè)房屋鑒定資質(zhì)證書，不符合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實施意見》（國辦發(fā)[2020]24號）精神，建議按照《房屋建筑工程抗震設(shè)防管理規(guī)定》和《建設(shè)工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》，盡快明確“房屋鑒定機構(gòu)必須具有乙級以上的建筑工程設(shè)計資質(zhì)、技術(shù)負責人應(yīng)具有一級注冊結(jié)構(gòu)工程師或一級注冊巖土工程師”等相關(guān)要求。
檢測是檢測，鑒定是鑒定
檢測是指通過專用儀器和設(shè)備對房屋的結(jié)構(gòu)和構(gòu)件的特性、參數(shù)、缺陷進行測定，必要時輔以驗算。鑒定是指根據(jù)對房屋的檢查和檢測結(jié)果，依據(jù)國家、行業(yè)和省市地方相關(guān)鑒定標準，對房屋的特性進行評定。房屋鑒定主要有安全性鑒定、危險性鑒定、可靠性鑒定、完損等級評定和抗震性能鑒定。檢測和鑒定既有區(qū)別又有聯(lián)系，鑒定必須以檢測的結(jié)果為依據(jù)，但檢測和鑒定需要的是兩個工種、兩種能力。舉個醫(yī)院的例子，入院的抽血化驗、拍片是檢測，醫(yī)生大夫看了檢查結(jié)果下診斷是鑒定。檢查環(huán)節(jié)需要精密的儀器、熟練的操作人員，診斷環(huán)節(jié)需要大夫有多年的醫(yī)學理論知識和豐富的診斷經(jīng)驗，一般人入院恐怕不會愿意由檢查員工直接出具診斷報告。對于房屋建筑工程而言，檢測資質(zhì)的機構(gòu)具有檢測能力，具有設(shè)計資質(zhì)的單位才具有比較完備的建模、整體驗算和綜合評估能力。
部門規(guī)章已有相關(guān)明確規(guī)定
中華人民共和國建設(shè)部令第148號《房屋建筑工程抗震設(shè)防管理規(guī)定》于2006年4月1日起施行，第12條規(guī)定：“已建成的下列房屋建筑工程，未采取抗震設(shè)防措施且未列入近期拆除改造計劃的，應(yīng)當委托具有相應(yīng)設(shè)計資質(zhì)的單位按現(xiàn)行抗震鑒定標準進行抗震鑒定……鼓勵其他未采取抗震設(shè)防措施且未列入近期拆除改造計劃的房屋建筑工程產(chǎn)權(quán)人，委托具有相應(yīng)設(shè)計資質(zhì)的單位按現(xiàn)行抗震鑒定標準進行抗震鑒定?！钡?4條規(guī)定：“對經(jīng)鑒定需抗震加固的房屋建筑工程，產(chǎn)權(quán)人應(yīng)當委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計、施工單位進行抗震加固設(shè)計與施工，并按國家規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)?！薄督ㄔO(shè)工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》（建設(shè)部令第160號）第39條規(guī)定：“取得工程勘察、工程設(shè)計資質(zhì)證書的企業(yè)，可以從事資質(zhì)證書許可范圍內(nèi)相應(yīng)的建設(shè)工程總承包業(yè)務(wù)，可以從事工程項目管理和相關(guān)的技術(shù)與管理服務(wù)。”由此可見，房屋鑒定明顯屬于“相關(guān)的技術(shù)與管理服務(wù)”的范疇。
相應(yīng)地方性法規(guī)進一步厘清了檢測與鑒定的關(guān)系
2007年施行的《云南省建設(shè)工程抗震設(shè)防管理條例》第37條規(guī)定：“已建成的下列建（構(gòu)）筑物，未采取抗震設(shè)防措施或者達不到抗震設(shè)防要求，且未列入近期拆除改造計劃的，必須委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位按現(xiàn)行抗震鑒定標準進行抗震鑒定?！钡?8條規(guī)定：“改變建（構(gòu)）筑物使用功能導致需要提高抗震設(shè)防類別或者裝修改造涉及承重構(gòu)件的，產(chǎn)權(quán)人應(yīng)當委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計、檢測、施工單位，進行抗震驗算、檢測、修復和加固?！?020年修訂的《山東省建設(shè)工程抗震設(shè)防條例》第37條規(guī)定：“建設(shè)工程所有權(quán)人或者管理單位應(yīng)當委托具有相應(yīng)資質(zhì)等級的勘察、設(shè)計單位進行抗震性能鑒定；需要進行實體檢測的，應(yīng)當由具有資質(zhì)的工程質(zhì)量檢測機構(gòu)進行檢測?！?/span>
檢測資質(zhì)承擔任務(wù)范圍并不包含鑒定
2005年施行的《建設(shè)工程質(zhì)量檢測管理辦法》（建設(shè)部令第141號）明確：“本辦法所稱建設(shè)工程質(zhì)量檢測（以下簡稱‘質(zhì)量檢測’），是指工程質(zhì)量檢測機構(gòu)（以下簡稱‘檢測機構(gòu)’）接受委托，依據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標準，對涉及結(jié)構(gòu)安全項目的抽樣檢測和對進入施工現(xiàn)場的建筑材料、構(gòu)配件的見證取樣檢測。”
《建設(shè)工程質(zhì)量檢測管理辦法》附件一列出的質(zhì)量檢測的業(yè)務(wù)內(nèi)容為“地基基礎(chǔ)工程檢測內(nèi)容：1.地基及復合地基承載力靜載檢測；2.樁的承載力檢測；3.樁身完整性檢測；4.錨桿鎖定力檢測。主體結(jié)構(gòu)工程現(xiàn)場檢測內(nèi)容：1.混凝土、砂漿、砌體強度現(xiàn)場檢測；2.鋼筋保護層厚度檢測；3.混凝土預制構(gòu)件結(jié)構(gòu)性能檢測；4.后置埋件的力學性能檢測”。
從檢測資質(zhì)標準看，并未對鑒定所需的結(jié)構(gòu)整體復核驗算能力提出較高要求。《建設(shè)工程質(zhì)量檢測管理辦法》附件二列出的主體結(jié)構(gòu)工程檢測類資質(zhì)，要求“專業(yè)技術(shù)人員中從事結(jié)構(gòu)工程檢測工作3年以上并具有高級或者中級職稱的不得少于4名，其中1人應(yīng)當具備二級注冊結(jié)構(gòu)工程師資格”。列出的鋼結(jié)構(gòu)工程檢測類資質(zhì)，要求“專業(yè)技術(shù)人員中從事鋼結(jié)構(gòu)機械連接檢測、鋼網(wǎng)架結(jié)構(gòu)變形檢測工作3年以上并具有高級或者中級職稱的不得少于4名，其中1人應(yīng)當具備二級注冊結(jié)構(gòu)工程師資格”。對照二級注冊結(jié)構(gòu)工程師資格執(zhí)業(yè)范圍，只限于承擔國家規(guī)定的民用建筑工程等級分級標準三級項目（建筑面積5000平方米以下、投資1000萬元以下、建筑高度24米以下）。
相關(guān)部門規(guī)章和文件對鑒定機構(gòu)的規(guī)定有待統(tǒng)一。
2004年修訂的《城市危險房屋管理規(guī)定》（建設(shè)部令第129號）第6條規(guī)定：“市、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門應(yīng)設(shè)立房屋安全鑒定機構(gòu)（以下簡稱‘鑒定機構(gòu)’），負責房屋的安全鑒定，并統(tǒng)一啟用‘房屋安全鑒定專用章’。”第12條規(guī)定：“房屋經(jīng)安全鑒定后，鑒定機構(gòu)可以收取鑒定費。鑒定費的收取標準，可根據(jù)當?shù)厍闆r，由鑒定機構(gòu)提出，經(jīng)市、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門會同物價部門批準后執(zhí)行。房屋所有人和使用人都可提出鑒定申請。經(jīng)鑒定為危險房屋的，鑒定費由所有人承擔；經(jīng)鑒定為非危險房屋的，鑒定費由申請人承擔。”
從《規(guī)定》看，房屋安全鑒定機構(gòu)由政府房地產(chǎn)行政主管部門設(shè)立，一般為事業(yè)性質(zhì)技術(shù)服務(wù)單位，存在唯一性；《規(guī)定》沒有明確鑒定機構(gòu)需要具備的技術(shù)能力標準；三是鑒定機構(gòu)可以收取鑒定費，存在服務(wù)取費的市場行為；四是《規(guī)定》明確，“鑒定機構(gòu)接到鑒定申請后，應(yīng)及時進行鑒定”。由此可見，申請和承接方并非市場合同關(guān)系。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》（國辦發(fā)[2015]31號），“要求申請人委托企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等機構(gòu)（以下簡稱‘中介服務(wù)機構(gòu)’）開展的作為行政審批受理條件的有償服務(wù)（以下簡稱‘中介服務(wù)’），包括各類技術(shù)審查、論證、評估、評價、檢驗、檢測、鑒證、鑒定、證明、咨詢、試驗等”屬于清理對象，文件要求“破除中介服務(wù)壟斷……進一步放開中介服務(wù)市場，嚴禁通過限額管理控制中介服務(wù)機構(gòu)數(shù)量，各部門現(xiàn)有的限額管理規(guī)定一律取消”。2014年6月《建設(shè)部關(guān)于<城市危險房屋管理規(guī)定>第14條中危險房屋鑒定執(zhí)行標準問題的函》（建法函[2005]193號）對鑒定標準執(zhí)行問題進行了修改，未對鑒定機構(gòu)的設(shè)立認定方式進一步明確。
大部分地區(qū)對鑒定機構(gòu)的考核偏重于是否具有檢測資質(zhì)。例如，《北京市房屋建筑安全評估與鑒定管理辦法》，備案時資質(zhì)方面主要考核建設(shè)工程質(zhì)量檢測機構(gòu)專項檢測資質(zhì)證書，技術(shù)負責人方面主要考核土建類高級技術(shù)職稱，并未考察鑒定單位和人員設(shè)計方面的能力。《長沙市房屋安全管理條例》第16條規(guī)定“房屋安全鑒定單位應(yīng)當具有獨立的法人資格，具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員、專業(yè)設(shè)備設(shè)施，并符合國務(wù)院建設(shè)行政主管部門的有關(guān)規(guī)定”，未明確有關(guān)規(guī)定是否指《建設(shè)工程質(zhì)量檢測管理辦法》。結(jié)合長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局公布的《2022年度長沙市房屋安全鑒定機構(gòu)名錄》，明顯以具有檢測資質(zhì)作為準入門檻。
個別地區(qū)對鑒定機構(gòu)的考核偏重于設(shè)計、施工能力。例如，《西安市城市房屋使用安全管理條例》第15條明確規(guī)定：“房屋安全鑒定機構(gòu)必須具有乙級以上建筑施工設(shè)計資質(zhì)，房屋安全鑒定人員必須取得相應(yīng)資格，承擔的房屋安全鑒定業(yè)務(wù)必須與其資質(zhì)、資格相適應(yīng)。”
綜上所述，鑒于目前關(guān)于房屋鑒定機構(gòu)準入缺乏全國統(tǒng)一的指導辦法，對房屋鑒定機構(gòu)的能力考核各行其是。而另設(shè)房屋鑒定資質(zhì)證書，不符合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實施意見》（國辦發(fā)[2020]24號）精神，建議按照《房屋建筑工程抗震設(shè)防管理規(guī)定》和《建設(shè)工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》，盡快明確“房屋鑒定機構(gòu)必須具有乙級以上的建筑工程設(shè)計資質(zhì)、技術(shù)負責人應(yīng)具有一級注冊結(jié)構(gòu)工程師或一級注冊巖土工程師”等相關(guān)要求。
